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El pasado Jueves 20 de Octubre se dearrolló, en el Municipio de Bella Unión, una jornada de reflexión e intercambio sobre trabajo infantil organizado por la Escuela Técnica Bella Unión desde la Unidad de Alfabetización Laboral.
Fueron convocados a participar de dicha jornada las organizaciones sociales, instituciones públicas y sector productivo de la zona. El CETI participó presentando información estadística sobre trabajo infantil.
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Análisis de las Políticas y Programas Sociales PDF Imprimir E-mail

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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1. Resumen Ejecutivo
A. Marco Teórico.
La literatura especializada reconoce fundamentalmente dos variables asociadas a la situación del trabajo infantil y adolescente: la condición de pobreza de los hogares que aquellos integran y las restricciones de acceso al sistema educativo.
Adicionalmente puede considerarse como variable antecedente el tipo de inserción laboral de los adultos (que opera como determinante de la situación de pobreza), las pautas de socialización que promueven la inserción temprana en el mercado de trabajo, y el tipo de programa sociales implementados desde el Estado vinculados a la prevención y erradicación del trabajo infantil.
La relación de variables propuestas puede asimilarse al concepto de Estructura de Oportunidades que, aplicado al problema del trabajo infantil, destaca el papel de la familia, el Estado, el mercado y la comunidad, como agentes encargados de transmitir activos a los niños y adolescentes. El trabajo infantil es considerado desde esta perspectiva como la consecuencia de una baja dotación de activos físicos, humanos y sociales por parte de los niños y adolescentes, consecuencia de las características de los agentes y las formas que asume la interacción del niño con aquellos.
B. Las condiciones estructurales.
El contexto socioeconómico.
Pobreza
Del marco teórico se desprende que la variable “pobreza” es una de las condiciones estructurales del trabajo infantil. En este sentido, se presenta un análisis de los principales indicadores de pobreza en Uruguay, en tres dimensiones de interés: la magnitud, la distribución territorial y por tramos de edad, y la evolución en el actual contexto de crisis.
En relación a la magnitud, de acuerdo con las definiciones actuales del Instituto Nacional de Estadística, en el año 2002 una cuarta parte de la población uruguaya (23,6%) integraba hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza.
Mientras tanto el Índice de NBI propuesto en este trabajo, muestra que en el 2002 el 26,5% de la población residía en hogares con al menos una Necesidad Básica Insatisfecha. La pobreza extrema (entendida como la combinación de ingresos insuficientes y necesidades básicas insatisfechas) afectaba al 13% de la población urbana del país. De modo que con cualquiera de las medidas utilizadas, el fenómeno puede considerarse muy significativo.
Entre 1998 y 2002 se produce un aumento de 7 puntos en la proporción de hogares pobres (método actual del INE) y si se considera exclusivamente éste último año, la pobreza aumenta del 16,5% en el primer trimestre al 31,4% en el último. El significativo aumento durante el 2002 se vincula a la crisis económicofinanciera que vivió el país a partir de mediados de 2001 y cuyas consecuencias sociales aún persisten.
En relación a la distribución territorial, para el caso de Montevideo presenta tres grandes áreas: el sur y sur este, con porcentajes muy bajos de personas pobres, el centro, que muestra una mayor heterogeneidad y el norte , que ocupa la mayor parte del territorio pero presenta la menor densidad de población, donde la magnitud del fenómeno es muy importante. Respecto al interior del país es posible identificar un área especialmenteafectada por el fenómeno de la pobreza, que corresponde a los departamentos del norte del país, especialmente los ubicados en el noroeste (Artigas, Salto y Paysandú). En el otro extremo los departamentos del centro y sur este muestran los menores niveles de pobreza del interior.
En relación a la distribución por grupos de edad, la asociación entre edad y pobreza es muy significativa en todo el período considerado, confirmado el fenómeno de infantilización de la pobreza. El aumento general de la pobreza se produce junto a un incremento de la brecha generacional. En 2002 casi la mitad de los niños menores de 6 años residía en hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza.
El contexto socio-económico. Educación
La cobertura educativa en enseñanza primaria (escuela) es prácticamente universal, y alcanza a un alto porcentaje de la población adolescente en el nivel secundario (en especial en el Ciclo Básico Único). En el nivel preescolar (niños de 3 a 5 años) la cobertura puede considerarse importante, en especial a partir de los cuatro años. Esta situación, que en término generales resulta alentadora, no se distribuye de manera equitativa entre los hogares de distintos niveles socioeconómicos.
Dejando de lado la educación primaria, en las edades teóricas correspondiente al nivel preescolar y al nivel secundario, el hecho que el hogar del niño se encuentre por encima o por debajo de la línea de pobreza es un dato relevante para predecir si aquél existe o no al sistema educativo. Así, a los 5 años de edad (último año preescolar), la probabilidad de asistencia a la enseñanza es tres veces mayor entre niños en hogares por encima de la línea de pobreza; y a los 12 (primer año de enseñanza secundaria) la probabilidad es de uno a cuatro.
El porcentaje de niños y niñas que no acceden a enseñanza preescolar es mas del doble en el centro y norte de Montevideo que en el sur. La distribución de la no asistencia se asemeja a la pobreza, reafirmando la organización de la capital del país en “capas”, de sur a norte, caracterizadas por un aumento progresivo de los problemas de acceso a bienes sociales básicos. Una situación similar se observa al considerar la no cobertura en enseñanza secundaria.
Dentro del interior del país se destaca la situación crítica del Departamento de Canelones, limítrofe con el norte de Montevideo. Teniendo en cuenta el alto número de individuos que residen en estas dos zonas, pueden proponerse como áreas prioritarias de intervención del trabajo infantil, si se confirmase la relación entre la falta de cobertura y la futura inserción temprana en el mercado de trabajo.
El carácter universal de la cobertura en el nivel primario se encuentra matizado por los diferentes niveles de desempeño constatados según contexto socioeconómico de las escuelas. El abandono intermitente aparece concentrado en las escuelas de contextos mas desfavorables, siendo prácticamente inexistente en las de contexto sociocultural más favorable. Lo mismo sucede con la repetición, que constituye un fuerte indicador de desempeño y predictor de abandono futuro del sistema. Uno de cada diez niños y niñas que asisten a educación primaria repiten el grado cada año. En los contextos menos favorables se registran los porcentajes más altos de repetición 811.9% y 13.6% en los contextos desfavorables respectivamente), mientras que en los contextos más favorables las proporciones de repetición se reducen promedialmente a la mitad del total nacional.
El contexto socioeconómico. Trabajo
La limitaciones en el trabajo adulto dentro del núcleo familiar, genera en muchos casos estrategias de sobrevivencia que involucran a los niños y adolescentes, en actividades productivas familiares individuales.
En relación con las limitaciones a la ocupación, en el año 2002, el 43% de la PEA urbana del Uruguay se encontraba desempleada (17%) u ocupada con limitaciones (26%). La tasa de desempleo constatada para ese año constituye un record en el país y da cuenta del fortísimo impacto de la crisis económica sobre la demanda de trabajo.
En relación a la distribución territorial, las limitaciones a la ocupación se distribuyen en las distintas zonas de Montevideo, siguiendo el mismo patrón observado para la pobreza y el acceso limitado al sistema educativo. La zona sureste (costa) con los menores porcentajes de desempleados, el centro con porcentajes intermedios y el norte con los porcentajes más altos.
Mientras tanto las zonas más afectadas por las limitaciones a la ocupación en el interior urbano son en el año 2002 el sureste y centro del país, destacándose además la situación del Departamento de Artigas (norte del País).
La distribución por ramas de actividad ubicada en las peores condiciones de empleo a los trabajadores del servicio doméstico, la construcción, las actividades inmobiliarias, los servicios personales y la industria manufacturera. En todas estas ramas, más de 4 de cada 10 trabajadores se encontraba en el año 2002 desocupado o empleado con insuficiencia de horas o ingresos.
C. El trabajo infantil en Uruguay
La principal fuente de información disponible sobre trabajo infantil es el Módulo del Trabajo Infantil aplicado por el Instituto Nacional de Estadística entre julio de 1999 y febrero del 2002, junto con la Encuesta Continua de Hogares.
La información que aporta esta fuente sobre magnitud del trabajo infantil en Uruguay puede considerarse desactualizada y con problemas de confiabilidad.
Se dispone adicionalmente de los datos del último Censo de Población, que da cuenta de condición de actividad a partir de 12 años, pero que debe también tomarse con reserva, teniendo en cuenta los problemas metodológicos asociados a cualquier censo nacional y fundamentalmente el hecho de haber transcurrido ocho años de su realización.
De acuerdo a la última fuente citada, en 1996. Considerando todas las edades (12 a 14 años) los que trabajan o buscan trabajo representan el 8,1% de la población total en el tramo.
El porcentaje de niños y adolescentes que trabajan o buscan trabajo varía sensiblemente de acuerdo al sexo y la zona de residencia. Es mucho más importante entre hombres que entre mujeres y mucho mayor en las zonas rurales que en las urbanas.
La distribución por ramas permite identificar cuatro actividades en las que se ocupaban los niños: la agropecuaria, el comercio, el servicio doméstico y la industria manufacturera, siendo notoriamente más importante la primera (30% de los niños, frente aproximadamente 10% de la PEA general).
A partir del Módulo de Trabajo Infantil de 1999, el INE estimó en 6,600 el número de adolescentes entre 12 y 14 años que integraban la Población Económicamente Activa del país urbano. El 5,1% de la población urbana entre 12 y 14 años integraba la PEA en 1999. Se detectaron situaciones de trabajo infantil entre niños de 5 a 11 años y se estimó en 2,700 el número total de niños que trabajan o buscan trabajo en esa franja etaria para el país urbano (1% del total de niños entre 15 a 17 años) fue estimado para ese año en 21% (24,800 personas).
A pesar de los problemas de muestreo expuestos más arriba, el Módulo permitió llegar a algunas conclusiones respecto a las características de los niños y adolescentes activos: predominan los varones (dos tercios del total), la mayor parte de la actividad se constata en la periferia de Montevideo; los niños que trabajan en edad escolar combinan su inserción en el mercado de trabajo con la asistencia a centros educativos, mientras que entre los adolescentes el abandono del sistema educativo es muy importante. La población se ocupa principalmente en comercio, industria manufacturera, servicio doméstico y servicios personales; la duración de las jornadas de trabajo resultan similares a las constatadas para los trabajadores adultos, especialmente en las ramas donde los niños y adolescentes trabajan en forma mayoritaria. Respecto a las características de los hogares, se observa una muy débil relación entre ingreso de los hogares y trabajo, destacándose la mayor proporción de hogares monoparentales en el grupo de niños y adolescentes trabajadores.
D. Las políticas sociales en Uruguay
Se aborda un punto que es relevante en dos sentidos:
  1. En las políticas sociales se cristalizan las formas de respuesta que se da la sociedad para enfrentar el problema en estudio.
  2. A partir del análisis de las políticas sociales, se pueden identificar potencialidades para el desarrollo de acciones tendientes a la prevención y a la erradicación del trabajo infantil.
E. La configuración de las políticas sociales
La dimensión políticoinstitucional
Partiendo de la base que la implementación de las políticas sociales tiene tres niveles que, en un modelo óptimo tendrían que estar interrelacionados. Estos niveles son los de generación de políticas (nivel técnicopolítico), y por último el nivel correspondiente a las prestaciones concretas sobre la población (nivel técnico no político). A modo de hipótesis se plantea la existencia de un modelo bloqueado, donde la compartimentación entre los tres niveles referidos genera fuertes resistencias al cambio y eventualmente a la corrección de rubros ante fracasos notorios de algunas políticas, un modelo con ausencia de diálogo y negociación, y con una fuerte dificultad para la emergencia de liderazgos reformadores. Por otra parte, también se registra una fuerte compartimentación entre los diferentes actores, que en principio se está revirtiendo en algunos niveles a ritmo muy lento.
El modelo vigente ha privilegiado la sectorialidad en detrimento de la integridad de las políticas.
La dimensión estructural
Con relación a los programas sectoriales, existen dos referencias consideradas exitosas en cuanto a la puesta en marcha de políticas sociales. En el área educación la Reforma Educativa, destacando en especial los proyectos de Escuelas de Tiempo Completo y de Universalización de la Educación Inicial; y en el área Infancia, el Plan CAIF de Atención a la Infancia y la Familia, primera experiencia focalizada en la franja de 0 a 3 años, que aborda integralmente al niño en el contexto familiar, con un fuerte contenido de control ciudadano. Por otra parte la seguridad social, con su cobertura de Asignaciones Familiares, es considerado un programa estratégico.
F. Características de los programas sociales seleccionados
Luego de haber analizado las variables relacionadas con la construcción del problema, se presenta una selección de programas sociales, que emergen como relevantes en cuanto a su impacto social, y potencialmente pueden servir de base para generar acciones integrales tendientes a la prevención y erradicación del trabajo infantil.
En forma muy resumida, se dan algunos ejemplos de programas sociales. Como programa transversal se destaca el PIIAF, que cubre a gran parte de las sectoriales y se plantea una estrategia de intervención integral y fuertes contenidos de participación y control ciudadano.
Como programa sectorial referido a la Reforma Educativa, se destaca el Programa MECAEP II y MECAEP III, que aborda la mejora de la calidad en la Educación Primaria, y ha logrado resultados positivos.
Como ejemplo de Programa Sectorial en Seguridad Social se destaca al de Asignaciones Familiares.
Como Programa Sectorial en Infancia se destaca al Plan CAIF, que si bien es la experiencia más novedosa y exitosa entre las políticas sociales emergentes, tiene serios problemas de cobertura.
En el sector Vivienda destacamos los programas FONAVI U y CREDIMAT, que tienen potencial para incorporar requisitos vinculados con la prevención y erradicación del trabajo infantil.
Como programas sectoriales de Empleo, se presenta los vinculados a la DINAE: PROI-MUJER,
Capacitación Laboral para los Trabajadores Rurales, Formación para Trabajadores en Actividad, Capacitación Productiva; el Programa de apoyo a la Familia Rural del MGAP, el Proyecto Fondo para el Trabajo del programa Ciudad Vieja Renueva. Todos estos programas tienen un impacto potencial si se toma el empleo como política compensatoria para la prevención y erradicación del trabajo infantil.
G. La cooperación Internacional
La principal modalidad de cooperación es la de fondos compartidos, donde el Gobierno participa fuertemente con fondos propios y derivados de préstamos de organismos multilaterales.
Con relación a la cooperación en el tema de trabajo infantil, si se comparan las cifras relevadas con los datos de financiamiento de los macro proyectos estatales, parece insuficiente, pero teniendo en cuenta que lo que se está poniendo en marcha son microproyectos como forma de aproximación a una realidad poco conocida, los fondos manejados no dejan de ser importantes.
2. SÍNTESIS DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A. Conclusiones
Se puede decir que existen evidencias importantes para afirmar la asociación existente entre algunas variables propuestas. Pobreza, educación y trabajo con limitaciones, se asocian entre sí y muestran un incremento de los casos críticos en los últimos años Con referencia a la problemática del trabajo infantil se concluye que los datos existentes están desactualizados y presentan problemas de validez. La percepción de los actores es que ésta problemática del trabajo infantil tiende a crecer, sobre todo relacionada con estrategias de sobrevivencia familiar. No existe a nivel general, incluyendo a la gerencia social, la percepción de las peores formas como trabajo
infantil, y queda claro que las mediciones realizadas hasta ahora no registran este aspecto de la problemática. Se percibe un problema potencial de trabajo infantil en el medio rural, que tiene una base objetiva en el censo de 1996, pero que no se ha relevado sistemáticamente.
Con referencia a los indicadores de pobreza. La pobreza en Uruguay puede considerarse muy significativa y en crecimiento. El sector de pobreza extrema se ubica en el 13% de la población urbana del país en 2002, constituyendo uno de los núcleos potenciales de focalización para acciones de erradicación de trabajo infantil. La pobreza está segmentada territorialmente, lo que afirma la factibilidad de implementación de políticas descentralizadas con base territorial. En cuanto a la distribución por edad, se confirma el proceso de infantilización de la pobreza. Esto tiene un peso “teóricamente” potencial en la prevalencia de casos de trabajo infantil. Si se toma como indicador la línea de pobreza, se puede afirmar que esta aumenta en relación directa a la cantidad de niños y adolescentes en el hogar. Apenas el 5% de las personas en hogares sin niños y adolescentes menores de 14 años se encuentra por debajo de la línea de pobreza, mientras que este porcentaje asciende al 20,8% para los que integran hogares con solo un niño o adolescente menor de 14 años y aumenta entre 10% y 20% por cada niño o adolescente extra en el hogar. En este contexto, es altamente probable que a mayor número de hijos en el hogar, exista la necesidad de generar estrategias de sobrevivencia que incluyan a los niños y adolescentes.
Con referencia a los indicadores vinculados a la educación. Se encuentra que la cobertura educativa en enseñanza primaria (escuela) es prácticamente universal, y alcanza a un alto porcentaje de la población adolescente en el nivel secundario (ciclo básico único). En el nivel preescolar (niños de 3 a 5 años) la cobertura puede considerarse importante, en especial a partir de los cuatro años. Es así que la no asistencia, el abandono intermitente y la repetición varían con el contexto socioeconómico de la escuela, y se aproximan al mapa de distribución de la pobreza. Los indicadores de rezago en Primaria (que tiene cobertura casi universal) culminan en
procesos de abandono en Secundaria. Esto está relacionado a una doble lógica, los mecanismos expulsivos del sistema, y la emancipación temprana de los adolescentes que ingresan al mercado de trabajo.
Con relación a los indicadores vinculados a la trabajo adulto. El empleo con limitaciones se distribuye en las distintas zonas de Montevideo, siguiendo el mismo patrón observado para la pobreza y el acceso limitado al sistema educativo. Al igual que con la pobreza la edad tiene un fuerte poder explicativo siendo significativa la proporción de jóvenes con limitaciones de empleo: 55,7% de la PEA entre 18 y 29 años, y dentro de estos, con un 28,3% de desempleados. Si se asocia esto a la tasa de fecundidad por nivel socioeconómico y edad, potencialmente en este grupo están los padres de los niños y adolescentes trabajadores. Por último, existe un fuerte proceso de precarización del trabajo, con un crecimiento importante de la informalidad, que genera efectos regresivos al no permitir acceder a los trabajadores a los beneficios sociales propios de la protección social en el marco de un Estado de Bienestar, es decir, básicamente a los que provienen de la Seguridad Social.
B. Recomendaciones
La generación de información: Se entiende necesario construir una herramienta que permita medir en una muestra representativa de la población la incidencia del trabajo infantil, incluidas la peores formas.
La necesidad de difusión de la problemática: Se requiere generar una estrategia de difusión altamente personalizada, que distinga sectores, actores y niveles y adapte los contenidos a sus características. Esto debe combinar la difusión por medios masivos para la población en general, la realización de seminarios, talleres de capacitación y publicaciones para los prestadores de servicios sociales a nivel técnico, y el abordaje de la problemática en una relación más personalizada con la gerencia social tecnopolítica y el sistema político en términos generales.
Última actualización el Lunes, 08 de Junio de 2009 21:05
 
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8 Diciembre 2010 - Décimo Aniversario CETI
10º Aniversario Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil
Creado por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 637/00
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El Día Mundial contra el Trabajo Infantil, fue consagrado por la Organización Internacional del Trabajo en el año 2002.
El pasado 12 de junio  se introdujo en el calendario escolar para permitir que en cada centro se discuta sobre la temática.

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